日本明治维新后，明治政府派出的第一个对朝外交团于明治元年11月6日到达釜山的草梁倭馆，其目的是向朝鲜通告日本国内政权更替以及“御一新”的情况。使团仍由在旧幕府时代一直负责对朝事务的对马藩具体负责，使团8日与朝鲜方面的负责官员会面。然而朝鲜提出，无法接受日方文书中诸如“天皇”、“敕”等用语，他们坚持认为：“皇是一统天下，率土共尊之称，虽行之贵国，而贵我间往来书中，则交邻以来，未有之事。如此句，决不可受。”朝鲜坚持要求日本修改文书，而日方也坚持不肯修改，交涉陷入僵局，使团在朝鲜逗留了将近一年，也未能使朝方改变立场，最终只能悻悻而归。——交涉的失败，关键在于双方对国际秩序的理解完全不同，日方已经接受了近代的国际秩序观念，而朝鲜仍然固守以天朝上国为中心的夷夏秩序。因此，日方文书上的“皇”、“敕”等语，自然会被朝方认为是对其所尊奉的天朝皇帝的不敬，是其不能也不敢接受的。
之后，日方又派遣外务权大录佐田白茅、少录森山茂等前往朝鲜，催促朝方回复日方的国书，然而仍然不得要领。明治五年9月，借着废藩置县，外务省收回了长久以来由对马藩代理的对朝交涉权，并接收了原由对马藩管理的釜山草梁倭馆，改名为“大日本公馆”。草梁倭馆其实并非对马藩的产业，而是归朝鲜所有，不过是由于与对马有传统往来，所以一直允许其使用，供对马藩的职员和商人居住而已。而外务省却将旧对马藩的职员清退，改由外务省的官员接管。这刺激了朝鲜方面，产生对日本的不信任感，朝鲜国内的反日情绪开始高涨，出现了排日行为。
明治四年岩仓使节团出国后，同行有大久保利通、木户孝允、伊藤博文、山口尚芳等政府高级官员。在国内留守的则是太政大臣三条实美、参议西乡隆盛、板垣退助、大隈重信、江藤新平、后藤象二郎、大木乔等人。在开始讨论所谓“征韩”之时，岩仓使节团还没有全部回到日本，因而最初的讨论主要在留守政府中展开。
在朝野一片喊打之声中，太政大臣三条实美决定了阁议的主题：将对朝交涉视为“关朝威，系国辱”的重大问题，认为朝方“将我目为无法之国”，自然导致“不虑之暴举”，而“我人民将遭受何样的凌辱，其势难测”，因而准备对朝鲜加以“断然出师之御处分”，派遣“陆军若干，军舰几只”，保护在韩日本人，并命令九州镇台随时保持戒备。在此军事压力下，派遣使节，“以公理公道，必然达成谈判”。也就是说，日本准备开展炮舰外交。
板垣退助完全支持这个方案，他主张迅速派出陆军一个大队，保护在韩日本人。阁议的整个倾向也倒向此。然而西乡隆盛却表示反对，他认为：“今若忽然向朝鲜国派遣陆海军，保护吾臣民在彼地居留者，朝鲜之吏民见之，怀疑惧之心，必曰：‘日本国谋划吞噬朝鲜国。’由已启其端，是违吾朝廷当初对朝鲜国之德意，宜停止派遣陆海军，先派遣全权使节，以公理公道晓谕朝鲜国政府，使彼政府自悔悟其过。”西乡隆盛自己要求作为全权大使赴韩，去“晓谕”李朝政府。
8月16日，西乡隆盛去三条实美的家中与其商谈，次日他给板垣退助的信中详细叙说了自己是如何与三条实美辩论的：“此时决非立即开战之时，战争应分两步走。今日之势，从国际公法追究，虽亦有可讨伐之理由，然彼尚有辩解余地，且天下人更不知底里。今我丝毫不抱战争之意，仅责其轻薄邻交，且纠正其前此之无礼，并示以今后拟厚结邻邦之深意。本此宗旨派遣使节，彼必不仅气势凌人，甚至将杀害使节。其时，天下人皆将奋起而知其应予讨伐之罪，非至此地步不能了结。此事则思乱之心转向国外，移作兴国之远略，此固无庸申论。”
“派遣小弟（西乡）之事，若在先生处（板垣）处犹豫不决，必将又拖延时日，敬希出面干预，排除异议。舍此，则断难实现开战，故用此温和之计，引彼入我彀中，必将带来开战之机。倘以余在此举中万一遇难为不妥，而生姑息之念，则于事理不合矣。吾身已十去八九，余年不多，敬祈俯允所愿。”
西乡计划的目的也是十分清楚，将“思乱之心转向国外，移作兴国之远略”，而当时 “思乱”的就是因特权逐步丧失而不满的士族，利用这些武士去实现“兴国远略”，无疑内可平息士族对政府的不满，外可从军事冒险中获得丰厚的回报。西乡对这个“舍生取义，杀身成仁”的壮举痴迷不已，并认为自己最好的归宿即是此了。
然而，西乡所没有想到的“横生枝节”却发生了。9月13日，岩仓具视、伊藤博文、山口尚芳等人回国。反对立刻征韩的大久保、木户等人，开始以岩仓为核心，公开提出异议。几次会议上，双方的意见有如平行线一样，不可能有相交。
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